Die Pflichtkomponente mit Opt-out ist „ein halbherziger Kompromiss“ und das französische Kalkulationsmodell ist „höchst innovations- und vorsorgefeindlich“

Der Koalitionsvertrag von CDU/CSU und SPD sieht umfassende Reformen bei der Gebäude-Absicherung gegen Elementarschäden vor. Die geplanten Maßnahmen zielen auf eine flächendeckende Versicherungspflicht, staatliche Unterstützung und tiefgreifende Regulierung ab. Rechtsanwalt Andreas Heinsen hält das für einen politischen Irrweg.  „Eine fehlende Risikodifferenzierung mit bundesweitem Einheitstarif entkoppelt Prämien vom tatsächlichen Risiko, was zu Fehlanreizen auch in der Flächennutzung führen könnte“, schreibt er in seinem Gastbeitrag für VWheute.

Der Koalitionsvertrag von CDU/CSU und SPD sieht unter dem Abschnitt 3.2 Recht (Rdnr.  2763 und 2774) umfassende Reformen bei der Gebäude-Absicherung gegen Elementarschäden vor. Das Vorhaben stößt in der Versicherungswirtschaft jedoch auf gemischte Reaktionen bzw. Ablehnung, auch wenn einige Player, wie Vermittlerverbände, diesen vermeintlich innovativen Ansatz der Politik begrüßen.

„Das ist ein ausgewogener Vorschlag, der den Versicherungsschutz gegen zunehmende Klimarisiken stärkt und gleichzeitig individuelle Spielräume wahrt“, so der AfW in seiner Stellungnahme.

Ganz anders dann Haus & Grund, der im Vorhaben einen unverhältnismäßigen Eingriff ins Eigentum sieht, da sich die Kosten für Eigentümer und Mieter weiter deutlich erhöhen, die Pflichtbeiträge über die Betriebskosten gegenüber den Mietern abgerechnet würden. Weiterhin geht der Eigentümerverband von einer „Unbezahlbarkeit“ in Hochrisikogebieten aus, dort könnten die Prämien für eine Pflichtversicherung für viele Anwohner unbezahlbar werden, es wären bis zu 1.600 Euro Mehrkosten pro Jahr zu erwarten.

Ablehnend auch das ifo-Institut, das Fehlanreize durch staatliche Hilfen sieht. Wenn Schäden ohne risikogerechte Prämien ausgeglichen werden, fehlt der Anreiz, gefährdete Gebiete zu meiden. Das führe zu mehr Neubauten in Risikogebieten, deren Kosten die Allgemeinheit zu tragen hätte.

Eine Pflichtversicherung auf Basis von Einheitsprämien würde weiterhin dazu führen, dass das Risiko nicht mehr angemessen bepreist würde. Das schwächt die Resilienz gegenüber Extremwetterereignissen und fördere riskantes Verhalten, da die Pflicht nicht verhindere, dass weiterhin in Risikogebieten gebaut werden könnte. Auch sei die Kontrolle einer Pflichtversicherung bei Millionen von Wohngebäuden extrem aufwendig und kostenintensiv, eine neue Verwaltungsbürokratie entstünde in Zeiten, wo alle über Entbürokratisierung sprechen.

Gegen Elementarschäden am Wohngebäude sind derzeit etwas mehr als 50 % der deutschen Hausbesitzer abgesichert. 2016 waren es noch 37 %, vor der Jahrhundertflut 2002 erst 19 %. Die regionale Verteilung ist sehr unterschiedlich und damit auch die Betroffenheiten einer Pflichtdeckung. Es zeigt aber auch, dass freiwillige privatwirtschaftliche Absicherungslösungen eine Durchdringung von > 95% erreichen können und auch der Monopolwegfall die Versicherungsnehmer bei der Stange halten.

Kombipflicht für Wohngebäudeversicherungen

Die Idee: Ab einem Stichtag müssen alle Wohngebäudeversicherungen – sowohl im Neugeschäft als auch im Bestand – eine Elementarschadenabsicherung enthalten. Dies soll eine breite Risikostreuung und damit erträgliche Prämien ermöglichen. Das ist ein mühsamer Weg zurück zur Pflichtversicherung, der die Versicherer und deren Vertriebe sehr intensiv beschäftigen würde.

In Deutschland gibt es etwa 19,5 Millionen Wohngebäudeversicherungspolicen. Diese Zahl blieb im Jahr 2024 im Vergleich zu den Vorjahren stabil und umfasst die sogenannte „verbundene Wohngebäudeversicherung“, die Risiken wie Feuer, Leitungswasser, Sturm und Hagel abdeckt und jetzt um Elementarrisiken verpflichtend erweitert werden soll. Wie komplex sich dies im Detail dann darstellt, zeigen auch die unterschiedlichen Risikoarten. Sturmflut, Hochwasser, Überschwemmung, Starkregen, Rückstau, Erdsenkung, Erdrutsch, Schneedruck, Lawinen, Erdbeben bis zum Vulkanausbruch in ein solidarisches Einheitsprämienmodell zu packen, ist nicht banal und vielerorts aus Risikosicht auch unangemessen.

Staatliche Rückversicherung

Zur Absicherung extremer Schadensereignisse plant die Koalition eine staatliche Rückversicherungslösung. Dies soll die langfristige Tragfähigkeit des Systems gewährleisten. Es geht hier nicht um die Tragfähigkeit, sondern am Ende um ein Sublimit für die Kalkulation der Versicherer. Ob da eine verpflichtende staatliche Lösung nach dem Motto „whatever its takes“ am Ende stehen kann, ist doch sehr fraglich.

Regulierte Versicherungsbedingungen

Die Policen sollen auch einen gesetzlich definierten Mindeststandard mit einheitlichen Leistungskriterien, Selbstbeteiligungen und Prämienregeln enthalten, mit dem Ziel von Transparenz und besseren Verbraucherschutz. Das ist ein Sprung zurück in die Welt vor 1994 und in die Ausgestaltung des Verbundrisikenproduktes Wohngebäudeversicherung und seinen unterschiedlichsten Leistungsarten und Absicherungsumfängen.

Das französische Modell fester Prozentsätze am Immobilienwert (Referenz in den Koalitionspapieren) sieht auf den ersten Blick sehr charmant aus, ist aber sehr innovationsfeindlich, da individuelle Risikoprofile und die Marktmechanismen des Wettbewerbs ignoriert werden. Da könnte man gleich eine „Elementarversicherungsanstalt AöR“ gründen und eine staatliche Monopolversicherung einführen, ein wahres Bürokratiemonster neben den privaten Gebäudeversicherern. Das aber wird sicherlich niemand wirklich wollen.

Und wofür das alles? In Deutschland sind derzeit nur etwa 0,5 % der Wohngebäude aufgrund ihrer Lage nicht gegen Elementarrisiken versicherbar. Dies betrifft vor allem Gebäude in Hochrisikogebieten, wie Überschwemmungszonen, in denen eine Versicherung entweder technisch unmöglich oder wirtschaftlich nicht tragbar ist, da die Prämien für die Eigentümer extrem hoch wären. Die Versicherungswirtschaft bestätigt jedoch, dass die meisten Wohngebäude grundsätzlich versicherbar wären, wenn bauliche Präventionsmaßnahmen ergriffen werden oder höhere Risikoprämien akzeptiert würden.

Weiterhin sollen Versicherungsnehmer im skizzierten Zielmodell den Elementarschutz aktiv abwählen können, allerdings wird diese Option schon kontrovers diskutiert. Kritiker befürchten eine zu hohe Opt-out-Quote aus Kostengründen gerade in den höchsten Gefährdungslagen. Eine Pflichtdeckung mit Opt-out ist ein „halbherziger Kompromiss“, der weder echte Solidarität noch marktwirtschaftliche und wettbewerbliche Prinzipien abbildet.

Bauleitplanungsreform

Dann sollen Kommunen stärker für die Ausweisung von Neubaugebieten in Hochrisikozonen haften. Dies zielt auf präventive Risikovermeidung ab. Diese geplante Staatshaftung für Bauentscheidungen der Kommunen würde zu kostenintensiven Regressforderungen führen, erst recht dann, wenn die kommunale Haftung unter Versicherungsschutz stehen würde, z.B. über den kommunalen Schadenausgleich.

Bewertung

Zu begrüßen ist eine höhere Versicherungsdichte bei Elementarrisiken und im Grunde ebenso eine private und staatliche Risikoteilung. In Zeiten des propagierten Bürokratieabbaus sind standardisierte Tarife und Bedingungen produktpolitische Flexibilitätskiller. Die Pflichtkomponente mit Opt-out ein halbherziger Kompromiss und das französische Kalkulationsmodell fester Prozentsätze am Immobilienwert höchst innovations- und vorsorgefeindlich, da individuelle Risikoprofile nach Schutzmaßnahmen ignoriert werden. Eine fehlende Risikodifferenzierung mit bundesweitem Einheitstarif entkoppelt Prämien vom tatsächlichen Risiko, was zu Fehlanreizen auch in der Flächennutzung führen könnte.

Die staatliche Rückversicherung, eine Art Garantieversprechen oder Bürgschaft, schafft Abhängigkeiten von Haushaltsmitteln, die in Krisenjahren wegbrechen könnten. Zu vergessen ist auch nicht, dass neben den zusätzlichen Kosten für die privaten Gebäudeschäden auch die Kosten für den schnellen Wiederaufbau der staatlichen Infrastruktur zu tragen sind, also Hoheitsaufgaben mit privatem Risikoschutz in Teilen zumindest konkurrieren.

Die honorigen Pläne, die Schutzlücke bei Naturgefahren für 0,5% der Bestands-Risiken zu verringern, bezahlbar versicherbar zu machen, bleibt in einer zu prüfenden Umsetzung eine Gratwanderung zwischen Solidarprinzip, marktwirtschaftlicher Effizienz und einzufordernder Prävention.

Wesentlich und dann auch entscheidend wird sein, wie die geplanten Prüfaufträge zu Opt-out und Prämiengestaltung dann konkret ausgestaltet sein werden, da eine halbherzige Lösung keine Lösung ist und das Thema Eigenverantwortung bei den Versicherungsnehmern nicht aus den Augen verloren werden sollte. Hier einen Ausschluss für Nichtversicherte von staatlichen Katastrophengeldern ins Schaufenster zu stellen, hört sich konsequent an, ob dies dann im Katastrophenfall politisch durchzuhalten sein wird, bleibt fraglich.

Wenn die geplante und „angedrohte“ Pflichtversicherung mit Ausstiegsoption, womit im Ergebnis eine zu dokumentierende Angebotspflicht bleibt, dazu führt, die Bestandsdurchdringungen mit Elementarbereich weiter voranzubringen, dann ist dies grundsätzlich zu begrüßen.

Was aber inkonsequent ist und in den wirtschaftlichen Folgen nicht minder bedrohlich für die Versicherungsnehmer bleibt, ist der Inventarkomplettverlust als Elementarschaden der Hausratversicherung, die hier aber keine Rolle spielt oder vergessen wurde.

Und warum eigentlich nur eine Pflichtversicherung für Wohngebäude? Es scheinen hier schnell ein paar Zeilen zu diesem sehr komplexen und auch verfassungs- und europarechtlich zu überprüfenden Vorhaben in den Koalitionsvertrag geschrieben worden zu sein, was dazu führen könnte, dass bei Sichtung der Gesamtproblemstellung diese „Ausschnittslösung mit Ausstiegsoption“ für die Gebäudeeigentümer dann doch wieder in den Schubladen verschwindet.

Das vom GDV vorgeschlagene Gesamtkonzept zu einer Angebotspflicht besteht aus mehr individueller und für die Kalkulation relevanten Gebäudeprävention und den notwendigen Klimafolgenanpassungen vor Ort, dem Festhalten am freiwilligen Versicherungsschutz und eine dadurch entstehenden Risikoteilung zwischen privaten Versicherern und dem Staat für den Fall extremer Naturkatastrophen.

Eine Pflichtversicherung erscheint verfassungskonform auch nur mit stark eingeschränktem Schutz umsetzbar, etwa nur für Neubauten oder hochgefährdete Gebäude. Damit blieben viele Schäden weiterhin unversichert, das Ziel eines flächendeckenden Schutzes würde verfehlt. Eine Pflichtversicherung löst auch nicht das eigentliche Problem, vielmehr muss der Fokus weiterhin auf Prävention liegen, etwa durch Vermeidung von Neubauten in Risikogebieten. Und ins Absurde führt eine Pflichtversicherung, wenn der Staat und die Bürger beim Hochwasserschutz sparen, weil die Versicherung ohnehin zahlen würde.

Was am Ende bei diesem „Dauerbrenner“ Elementarpflichtversicherung unter einem neuen Justizminister oder Justizministerin herauskommen wird, vermag heute niemand wirklich zu prognostizieren, wobei auch die Bundesländer wegen der neuen Verwaltungsaufgaben und angedeuteten Staatshaftungsfragen ein Wörtchen mitzureden haben werden.

Autor: Andreas Heinsen, Geschäftsführer / Rechtsanwalt ALLCURA 4VS GmbH