Die Diskussion um den Provisionsdeckel geht in eine weitere Runde

Bereits Ende des letzten Jahres wurde ein Gesetzesentwurf für einen Provisionsdeckel angekündigt. Gleichwohl hat es ein solcher nach wie vor nicht in das Bundeskabinett geschafft. Ein stark diskutierter Referentenentwurf des Bundesministeriums der Finanzen (BMF) vom 18. April 2019 für ein entsprechendes Gesetz löste eine breite Welle der Diskussion aus, die auch heute noch in vollem Gange ist.

Einordnung des LVRG 2

Bereits mit dem Gesetz zur Absicherung stabiler und fairer Leistungen für Lebensversicherte (Lebensversicherungsreformgesetz, im Folgenden LVRG I) vom 1. August 2014 sollte eine Senkung der Abschlusskosten bei Lebensversicherungen erreicht werden. Dem BMF erschien die in der Folge erzielte Absenkung der Abschluss- und Vertriebskosten um rund fünf Prozent jedoch nicht ausreichend.

Aus diesem Grund hat das SPD-geführte BMF am 18.4.2019 den Referentenentwurf (Ref-E) eines Gesetzes zur Deckelung der Abschlussprovision von Lebensversicherungen und von Restschuldversicherungen (LVRG II) veröffentlicht. Die Regelung zum Provisionsdeckel ist zum einen eine Reaktion auf die Niedrigzinsphase und soll zum anderen der Umsetzung von Art. 17 Abs. 3 IDD-Richtliniedienen.

Danach haben die Mitgliedstaaten sicherzustellen, dass Versicherungsvertreiber nicht in einer Weise vergütet werden oder die Leistung ihrer Angestellten nicht in einer Weise vergüten oder bewerten, die mit ihrer Pflicht, im bestmöglichen Interesse ihrer Kunden zu handeln, kollidiert. Zielsetzung ist es laut Referentenentwurf, die Abschlusskosten in der Lebens- und Restschuldversicherung zu senken, Fehlanreize bei der Vermittlung solcher Versicherung zu vermeiden und die Restschuldversicherung speziell zu regulieren.

Vorgesehen ist u.a. eine Begrenzung der vom Versicherer gewährten Abschlussprovisionen bei den meisten Lebensversicherungsprodukten (Ausnahme: Risikolebensversicherung, Sofortrenten, Berufsunfähigkeitsversicherung) auf generell höchstens 2,5 Prozent der Bruttobeitragssumme. Diese Grenze soll bei Vorliegen gewisser qualitativer Kriterien in Bezug auf die Vermittlungstätigkeit auf bis zu vier Prozent ansteigen können. Solche Qualitätsmerkmale sollen insbesondere die Zahl der Verbraucherbeschwerden, die Stornoquote, die Zahl der Beanstandungen und nachprüfbare Maßnahmen zur Gewährleistung einer hochwertigen und umfassenden Beratung sein. Weitere Tätigkeiten des Vermittlers darf das Versicherungsunternehmen vergüten, muss dabei aber eine entsprechende Ersparnis bei den eigenen Aufwendungen nachweisen.

Für die Vermittlung sämtlicher Restschuldversicherungen soll dagegen eine starre 2,5-Prozent-Grenze bezüglich der Abschlussprovisionen gelten. Hiervon wären z.B. auch Risikolebensversicherungen zur Absicherung einer Restschuld betroffen. Zahlt der Versicherer eine Abschlussprovision, so darf er auch für weitere Leistungen des Vermittlers keine zusätzliche Vergütung gewähren. Es gilt hier das Entweder-oder-Prinzip. Danach ist nur entweder eine Abschlussprovision oder eine Vergütung sonstiger Leistungen desselben Vermittlers zulässig, nicht aber beides.

Entwicklung seit dem offiziellen Referentenentwurf

Das BMF gab den Verbänden bis zum 6. Mai 2019 Zeit, um zu dem Entwurf Stellung zu nehmen. Der Entwurf stieß dort auf großen Widerstand:

• Die Versicherer würden durch das geforderte Kontroll-System mehr Einfluss auf die Versicherungsvermittler erhalten, sodass sich Interessenkonflikte vom Vermittler zum Versicherer verlagerten.
• Von Maklerseite wird u.a. eine Bevorzugung von Versicherungsvertretern mit teilweise bzw. voller fester, umsatzunabhängiger Vergütung moniert.
• Verbraucherschützer halten den Provisionsdeckel für ungeeignet, um Interessenkonflikte zu meiden und fordern weiterhin ein Provisionsverbot. Hinsichtlich der Restschuldversicherung sei der Provisionsdeckel zwar grds. geeignet, jedoch für sich genommen noch nicht ausreichend.
• Auch die Parteien erhoben Kritik; die CDU/CSU Fraktion sieht zusätzliche Aufwände ohne ersichtlichen Nutzen für die Versicherungsnehmer und fürchtet, dass Vermittler ohne Bestandskunden nicht in der Lage sind, die Qualitätskriterien zu erfüllen; die SPD sprach sich gegen einen Provisionsdeckel aus, da dieser eine flächendeckende Erreichung und Beratung privater Rentensparer nicht fördere.

In der Folge wurde der Referentenentwurf weiter verändert und vermeintliche Schlupflöcher geschlossen. Dabei ist ein auf den 14.6.2019 datierter überarbeiteter Referentenentwurf (Ref-E n.F.) an die Öffentlichkeit gelangt, dem das BMF aber keine offizielle Bedeutung beigemessen hat. Nach dem neuen Entwurf soll z.B. Folgendes gelten:

• Die Erfüllung nur eines qualitativen Kriteriums soll nicht mehr ausreichen, um die höchstmögliche Abschlussprovision von vier Prozent zu erhalten.
• Der Provisionskorridor soll nur proportional zur Erfüllung mehrerer qualitativer Kriterien genutzt werden können.
• Die Vergütung sonstiger Tätigkeiten des Vermittlers ist nur limitiert, wenn dieser vom Versicherer eine Abschlussprovision erhält.
• Bei Restschuldversicherungen soll der Abschluss mehrerer Verträge zur Einbindung verschiedener Risikoträger zur Absicherung verschiedener Risiken (z.B. Leben, Arbeitslosigkeit) oder mehrerer versicherter Personen als nur eine Restschuldversicherung betrachtet werden.

Der Referentenentwurf scheint auf politische Ebene auch zwischen den Koalitionsparteien von CDU/CSU und SPD umstritten. So wurde er mehrfach von der Tagesordnung des Bundeskabinetts genommen und bislang kein neuer Termin festgesetzt. Stattdessen haben Vertreter der CDU, angeführt von Dr. Carsten Brodesser (Mitglied des Finanzausschusses des Bundestags und Berichterstatter der Arbeitsgruppe Finanzen der CDU/CSU-Bundestagsfraktion), einen Alternativvorschlag unterbreitet.

Dieser lässt die einschneidenden Regelungen des Referentenentwurfs für die Restschuldversicherung weitgehend unberührt. Der Vorschlag sieht zwar eine Anhebung der Höchstprovision bezogen auf die Darlehenssumme von 2,5 auf drei Prozent vor; gleichzeitig soll aber ein weiterer Provisionsdeckel auf maximal 50 Prozent Provisionsanteil am Gesamtbeitrag der Police geschaffen werden, sodass ein „Doppeldeckel“ entstünde. Dadurch soll eine Aushöhlung der Leistungen bei gleichbleibendem Beitrag verhindert werden.

Der Vorschlag von Brodesser für die Lebensversicherung geht dagegen einen anderen Weg als der Referentenentwurf. Er basiert im Wesentlichen auf einer Streichung des Provisionsdeckels und im Gegenzug einer Stärkung der Rolle der BaFin. Dazu soll in § 143 VAG eine Meldepflicht der Versicherer gegenüber der BaFin bezüglich der Höhe ihrer tatsächlich gezahlten maximalen Provisionen eingeführt werden; bislang haben Versicherer nur über die Höhe der einkalkulierten Abschluss- und Vertriebskosten zu berichten.

Die BaFin hingegen soll auf Grundlage der gelieferten Daten die „tatsächliche Vergütung pro Vermittler“ ermitteln und damit die marktdurchschnittliche Höhe der Provisionszahlungen. Eine positive Abweichung von bis zu 30 % um die aktuelle marktdurchschnittliche Provisionshöhe soll dann als marktübliche Abweichung zulässig sein. Diesen Maximalbetrag übersteigende Provisionen sollen unter Rückgriff auf § 48a VAG unzulässig sein oder einer Genehmigung der BaFin bedürfen. Dieses Modell soll die Verhältnismäßigkeit des Eingriffs in grundrechtlich geschützte Rechtspositionen besser als der Referentenentwurf wahren.

Auch die Partei „Die Grünen“ hat auf die anhaltenden Diskussion im Regierungslager reagiert und einen noch strikteren Provisionsdeckel für den Vertrieb von Restschuldversicherungen vorgeschlagen. Danach sollen die Provisionen in der Höhe noch stärker begrenzt werden. Zugleich sollen Banken eine Karenzzeit von einer Woche zwischen Kreditvergabe und Versicherungsabschluss einhalten müssen.

Ob und in welcher Form ein Provisionsdeckel in der Lebensversicherung in dieser Legislaturperiode noch kommen wird, erscheint angesichts der scheinbaren Uneinigkeit unter den Regierungsfraktionen nicht vorhersehbar. Für die Restschuldversicherung scheinen sich die Parteien dagegen übergreifend hinsichtlich der Einführung eines Provisionsdeckels einig, die Frage scheint nur die konkrete Umsetzung zu sein.

Zeitschiene

Das Inkrafttreten des LVRG II ist nach Art. 3 Ref-E n.F. für den 1. Januar 2021 vorgesehen. Dies gilt, jedoch nur für danach abgeschlossene Vergütungsvereinbarungen. Für vor diesem Zeitpunkt abgeschlossene Vereinbarungen soll gemäß § 357 VAG-Ref-E n.F. eine – gegenüber dem Vorentwurf verschärfte – Übergangsregelung gelten: Die Vergütungsvereinbarung soll ab dem 1.1.2022 unwirksam sein, soweit es um Abschlussprovisionen und sonstige Vergütungen für Neugeschäft geht. Damit will man eine verzögerte Anwendung der verbraucherschützenden Vorschriften und eine langfristige Ungleichbehandlung von Alt- und Neuverträgen ausschließen.

Ursprünglich wurde beabsichtigt, noch in diesem Jahr in erster Lesung über den Gesetzesentwurf zu beraten. Es scheint wahrscheinlich, dass sich der Termin in das Jahr 2020 verschiebt und dann ggf. über einen deutlich geänderten Gesetzesvorschlag zu entscheiden ist. Angesichts dieser Verschiebungen erscheint ein Inkrafttreten zum 1. Januar 2021 immer unwahrscheinlicher.

Potentielle Auswirkungen LVRG2 auf die Lebensversicherung

Ein Provisionsdeckel in der Lebensversicherung hat potentiell große Auswirkungen auf Vertriebe und Versicherer.

Mögliche Implikationen für Vermittler

• Ein Großteil der Vermittler wird mit einem Rückgang der Provisionseinnahmen leben müssen. Selbst für Ausschließlichkeitsvermittler deren AP in Leben selten über 4% liegt, wird die Anforderung der Qualitätskriterien zu (temporären) Einbußen führen, mit der Folge weiter sinkender Vermittlerzahlen.
• Vor allem Finanzvertriebe und Einzelmakler werden mit einer geringeren Auskömmlichkeit ihrer Einnahmen konfrontiert, was den Konsolidierungstrend in diesen Vertriebsformen beschleunigen dürfte.
• Bei vielen Vermittlern werden Einnahme-Einbußen in der privaten Altersvorsorge zu einer Refokussierung des Vertriebseinsatzes auf Biometrie, bAV und auch Schaden/Unfall führen.

Mögliche Implikationen für Versicherer

• Traditionelle Vertriebswege geraten unter Druck – Versicherer mit Fokus auf Makler und Finanzvertriebe sind bei Implementierung des Gesetzes stark betroffen und müssen über alternative Möglichkeiten der Sicherung von Vertriebskapazität nachdenken.
• Konzepte zur Unterstützung und Produktivitätssteigerung der Vermittler (z.B. digitaler POS) sind notwendig, um einen Ausgleich entgangener Einnahmen durch Mehr-Produktion zu ermöglichen.
• Alternative (und attraktive) Vergütungsformen verschaffen potenziell Wettbewerbsvorteile, wenn sie auf die Bedürfnisse der Vermittler und die strategische Zielsetzung des Versicherers abgestimmt sind.
• Neue Vergütungsformen und Vertriebsprozesse erfordern neue KPIs, neue Prozesse, Anpassungen in der IT und der Governance – dies ist mit hohem bürokratischen Aufwand für die Versicherer verbunden, da nicht nur bestehende Regelungen angepasst, sondern auch völlig neue Komponenten eingeführt werden müssen, wie zum Beispiel ein System zur Beurteilung der Vermittlung nach qualitativen Kriterien, was zusätzliche IT-Anforderungen mit sich bringt.
• Versicherer müssen sich auf Neugeschäftsverluste bei privater Altersvorsorge, insbesondere in den Vermittlersegmenten Makler und Finanzvertriebe einstellen und Kompensationsfelder definieren und sich auf diesen zielgerichtet positionieren, z.B. brauchen Versicherer attraktive Produkte in Biometrie und bAV, um von einem möglichen Wachstumsschub im Markt profitieren zu können, der durch veränderten vertrieblichen Fokus ausgelöst werden könnte.

Obwohl mit einer Verabschiedung des Gesetzes in diesem Jahr nicht mehr zu rechnen ist, erscheint es geboten, dass sich Versicherungsunternehmen und -vertriebe schon jetzt konkret mit den möglichen Neuregelungen auseinandersetzen und Konzepte zur Bewältigung der Herausforderungen entwickeln.

Einbindung in die Vertriebsstrategie

Bei Einführung des LVRG2 stehen Versicherer vor der Herausforderung zu entscheiden, wie die Vorschriften des Gesetzes in ihren Vertrieben umgesetzt werden sollen. Von einer reinen Abarbeitung der Vorschriften bis hin zur Neugestaltung des Vergütungsmodells sind Optionen denkbar. Die Intensität der Veränderung hängt dabei von zahlreichen Faktoren ab:

• Individuelle Ausgangslage des Unternehmens
• Eigenes Zielbild für den Vertrieb der Zukunft
• Positionierung des Wettbewerbs
• „Geduld“ und Durchsetzungskraft des Regulators
• Einführungszeitpunkt Deckel und Passgenauigkeit des gewählten Modells für mehrere Szenarien

Bei der Konzeption eines neuen Modells ist ein iteratives Vorgehen möglich sowie im Sinne einer stetigen Weiterentwicklung auch sinnvoll. Dabei sollten Versicherungsunternehmen darauf achten, dass ein Vergütungs-Zielmodell aus der Unternehmens- und Vertriebsstrategie abgeleitet wird. Die Diskussion über den Provisionsdeckel sollte genutzt werden, um Vergütungssysteme, die über die Jahre angepasst und dabei teilweise „deformiert“ wurden, wieder Strategie-konform aufzustellen und so zu einer (im Sinne der Strategie) wirkungsvollen Steuerungskomponente zu machen.

Bei einer umfassenden Überarbeitung des Vergütungsmodells kommen mehrere Modelle in Betracht, die je nach strategischer Zielsetzung ausgewählt und miteinander kombiniert werden können.

Grundsätzliche Modellkomponenten

• Abschlussprovision (AP) / Bestandspflegeprovision (BP): herkömmliche Kombination einer rein von der Produktionshöhe abhängigen AP und BP unter Berücksichtigung eines möglichen Deckels
• Laufende Provision: Vergütungen für Neuabschlüsse und Bestandsarbeit; üblicherweise fortlaufend und in gleichbleibender Höhe unter Berücksichtigung eines möglichen Deckels
• Produktionsabhängige sonstige Vergütung: Vergütung für die Erreichung von Qualitätskriterien und Geschäftsplänen
• Produktionsunabhängige sonstige Vergütung: Service- und Dienstleistungsvergütung, wobei die vom Vermittler erbrachte Leistung nachweislich zu einer Aufwandsreduktion beim Versicherer führen muss

Die Modelle werden kaum in ihrer Reinform zur Anwendung kommen, sondern von den Versicherungsunternehmen unterschiedlich gewichtet kombiniert werden. Die Kombination der Modellkomponenten kann im Wettbewerb zu einer wahrnehmbaren Differenzierung führen und muss daher mit der strategischen Zielsetzung des Unternehmens abgestimmt ein.

Eine Umstellung der Vergütungsmodelle führt voraussichtlich zu (temporären) Einkommensverlusten bei Vermittlern. Eine umfassende Simulation der Auswirkungen auf individuelle Vermittlereinkommen, Änderungen in der Produktion, Kosten für das Unternehmen etc. sollte durchgeführt werden, um Gewinner und Verlierer der Anpassungen zu identifizieren und den Verlust von Leistungsträgern zu vermeiden.

Einkommenseinbußen, die durch die Übergangsphase entstehen, können abgemildert werden. Dies kann durch Vor-Finanzierungsmodelle, Beleihungs- / Forfaitierungs-Modelle oder durch Kombination mit Vergütung für provisionsunabhängige Leistungen geschehen. Gerade die Finanzierung und der Umgang mit der Übergangsphase tragen ebenfalls zu einer differenzierten Positionierung gegenüber dem Wettbewerb bei. Jede Vergütungsmodell-Konzeption sollte daher auch die notwendigen Maßnahmen zur Gestaltung der Übergangsphase beinhalten.

Was ist zu tun?

Versicherer sollten auf Basis der möglichen Szenarien rund um LVRG2 ihr Vergütungsmodell auf Veränderungsbedarf und Optimierungsmöglichkeiten untersuchen:

• Welche Veränderungen am heutigen Provisionssystem erfordert das Gesetz?
• In wie fern sollte das Vergütungsmodell auf die aktuelle Strategie angepasst werden?
• Wie lassen sich strategische Ziele und regulatorische / gesetzgeberische Anforderungen kombinieren?
• Welche Vergütungsmodell-Komponenten passen zur strategischen Ausrichtung und können in ihrer Kombination ein attraktives Angebot für Vermittler darstellen?
• Wie lässt sich bei Anpassung des Vergütungssystems die Übergangsphase für Vermittler gestalten und Einkommenseinbußen abmildern?
• Welche Kosten-Implikationen hat die Umstellung auf ein neues Vergütungsmodell (Simulationen)?
• Wie werden Stakeholder in den Konzeptions- und Umsetzungsprozess eingebunden?

Nur die Unternehmen, die frühzeitig mit der Erarbeitung von Vergütungsmodell-Alternativen beginnen, werden den möglicherweise kurzen Umsetzungszeitraum, den das Gesetz bisher vorsieht, nutzen können, um nicht nur den Gesetzesvorgaben zu entsprechen, sondern durch das neue System einen strategischen Wettbewerbsvorteil zu erlangen.

Autoren: Einiko Franz und Claudia Fell